2026年4月現在、世界の循環経済（サーキュラーエコノミー）政策は「理想の提示」から「実装のリアリティ」へとフェーズを移している。その最前線に立つオランダが、2025年10月に公表した「国家循環経済プログラム（NPCE）」の初改訂は、公表から半年以上が経過した今、その実務的な重みがより一層増している。

2030年までに「一次原材料の使用量を半減させる」という、世界を驚かせた野心的な目標を掲げてから2年。今回、彼らが選んだのは目標の「延期」と「細分化」だった。一見すると後退にも見えるこの動きだが、その実態は、10年に及ぶ試行錯誤を経て得られた痛みと地政学的なリアリズムを反映した、極めて実務的なアップデートである。

この記事では、NPCE 2025の全容とその背後にあるオランダの実装のリアリティ、そして私たちが学ぶべき「適応型ガバナンス」の本質を読み解いていく。

オランダ・サーキュラーエコノミー国家戦略の歩み

オランダが循環経済を国家戦略に据えたのは2016年。翌2017年には政府、産業界、労働組合、環境団体など180以上の組織が「原材料協定（Grondstoffenakkoord）」に署名し、社会的・法的土台を築いた。

この枠組みで設定された「一次的原材料の使用量を2030年までに半減する（2016年比）」という目標は、その簡潔さゆえに国内外の基準点となった。2023年には350以上の施策を盛り込んだNPCE 2023-2030が策定。同プログラムは「2年ごとの改訂」が制度化されており、今回の2025年版はその最初の定期更新にあたる。

最大の変更点は、2030年の半減目標を廃止し、2035年を期限とする「三つの新目標」に置き換えたことだ。一つの数字で複雑な経済を管理する限界を認め、より多角的なアプローチへ転換した。

• 目標①：原材料を使い続ける（リサイクル率）
  2035年までに廃棄物の82%以上をリサイクルし、そのうち15%以上を「高品質リサイクル（素材価値を落とさない循環）」とする。

• 目標②：原材料のバイオ代替（素材転換）
  2035年までに、使用素材の55%以上を持続可能なバイオ由来または再生資源で構成する（現状39%）。

• 目標③：使用原材料の削減（絶対量抑制）
  2016年比で、2035年までに原材料使用量を15%削減する。

これら三目標は「高品質リサイクルが二次原料を生み、それが一次原料を代替し、全体の削減に繋がる」という相互依存の構造を持つ。また、気候政策との重複を避けるため「化石燃料」を対象外とし、素材そのものの循環にフォーカスを絞った。測定にはDMI（直接材料投入量）に加え、資源採掘量や消費ベースの負荷を見るRMI・RMCなどの指標を組み合わせたダッシュボードが導入された。

環境の議論から「経済・地政学」の議論へ

異例なのは、政府が「現時点の施策だけでは目標達成は困難」と公式文書で認めた点だ。「このプログラムを実施しても目標は射程に入らない。追加的な可能性を探り続ける必要がある」と明記したことは、現状の透明な開示であり、社会と共に歩む気概の表れでもある。

また、今回の改訂で際立つのは、サーキュラーエコノミーを「環境保護」としてだけでなく、「経済安全保障の手段」として明確に定義し直した点である。オランダ・アールセン国務長官は率直にこう述べている。「私たちは低賃金国でも、大量生産国でも、地中に豊富な資源を持つ国でもない。その代わり創意工夫に富み、知識集約的で、効率的だ。リサイクルが得意で、廃棄物から新製品を作ることに長けている」

そしてその認識を根拠に「循環型に働くことは経済地政学的な観点から絶対的な必要条件だ」と断言する。環境的な観点を否定するわけではないが、経済的視点を「加える」という表現で、重心の移動を明示している。

PBL（環境評価庁）が試算した「環境汚染による年間460億ユーロ（GDP比4.6%）の経済コスト」は、対策を「ビジネスチャンス」として語り直す根拠となっている。象徴的な事例として紹介されたヒルフェルスム市の「循環型カーテンプロジェクト」は、高級生地の端切れを使い、就労困難者が断熱カーテンを制作。それを低所得世帯へ届けることで、廃棄物・失業・光熱費高騰という3つの社会課題を一つの循環で解決する取り組み。これにより、エネルギー貧困世帯への支援と地域雇用、廃材活用を同時に実現。「循環型であることが最も論理的な選択になる環境をつくる」というNPCEの哲学を体現している。

「循環経済の複雑さをより正確に反映」との国内評価

オランダ政府の政策評価を担う独立機関、環境評価庁（PBL）のアルデルト・ハネマーイェル氏とソニャ・クロイトワーヘン氏は、NPCE 2025と同日に「NPCE改訂への考察」を公表した。

PBLは新三目標について、旧来の半減目標よりも「循環経済の複雑性をより正確に反映した」と評価する。しかし同時に、重要な分析的留保を示している。

• 過去の削減実績の「不都合な真実」：過去の削減の多くは、コロナ禍による移動減や気候政策に伴う「化石燃料の減少」による非構造的なものだった。これを除くと、原材料の使用量はむしろ微増トレンドにある可能性が高い。

• 資金と強制力の欠如：当初予定されていた生産者へのプラスチック課税（前端課税）が断念され、廃棄段階の課税（後端課税）に振り替えられた。前端課税には製品設計を循環的に変える動機付けがあったが、後端課税にはそれがない。結果としてリサイクル業者の経営を圧迫し、倒産が相次ぐ事態を招いている。

• 予算の減少：2025年から2030年にかけ、関連予算は約38%減少する。PBLは「予算が減るのに規制も価格付けも強化されない状態では、ゲームチェンジャーにはなり得ない」と断じている。

ガバナンスの刷新：三つの新機構

今回の改訂ではガバナンス構造も大きく変わった。目標だけでなく、それを誰が、どの単位で、どう実行するかという統治の仕組みも見直される形となった。

• 循環型チェーンテーブル：従来の領域別チームに代わり、バリューチェーン全体を代表する構成へ。企業が目標の「共同オーナー」となり、達成方法を共同で決定するという協調型アプローチ。

• 循環的社会評議会（Beraad van de Circulaire Samenleving）：知識機関と市民社会が政府に助言する諮問機関。政策決定者と役割を分離。

• 循環経済担当特別政府代表（SRCE）：2024年7月1日より、元実業家のスティーヴン・ファン・アイク氏が就任。就任後数カ月で約150件の対話を行い、優先課題を特定。医療分野の循環化や修理ボーナスの検討など、分野横断テーマを牽引。

また2025年3月20日には、国・州・市町村・水管理機関が「国・地域連携協定」に署名し、政府調達の循環化・地域間知識共有など6テーマで協力する枠組みが制度化された（同協定は2026年末まで有効）。

PBLはこのガバナンス刷新を概ね肯定的に評価しつつも、「コーポレートの参加において先進的企業が十分に組み込まれるか」「消費者視点がテーブルに反映されるか」について注意を促している。

サーキュラーエコノミーは「経済安全保障の手段」

今回の改訂の核心は「地政学」だ。NPCE 2025は冒頭で「地政学的な力関係は猛烈な速さで変化している」と述べ、グローバルな原材料競争を出発点に据える。オランダが使用する原材料の大部分を欧州外からの輸入に依存しているという構造的脆弱性は、2025年4月から10月に中国が実施したレアアース輸出規制の強化によって一層鮮明になった。

欧州重要原材料法（CRMA）の目標達成のためにも、廃棄物から重要原材料を回収・再利用するサーキュラリティの役割はますます重要性を増している。

NPCE 2025はこうした文脈のもと、循環経済を「戦略的自律性」と「競争力」の観点から語る。循環経済は「環境の善」であるだけでなく、「経済安全保障の手段」として明確に位置づけられた。

EUレベルでは2026年末に欧州循環経済法（Circular Economy Act）が発表される予定であり、オランダはこれを国内規制の代替・補完として積極的に活用する戦略をとっている。すでにオランダ国内では同法との整合を図るための「循環経済法（CE-wet）」の国内立法が進んでおり、2025年後半から公開協議が行われた。EU法との同期を「強制力を持つ国内規制の代替」として使う発想は、EUという制度空間を最大限に活用するオランダらしいアプローチだ。

横断する課題：産業別の実践と事例

NPCE 2025の特筆すべき点のひとつは、特定の製品チェーンごとに具体的な数値目標と課題が示されている点だ。そのいくつかを見ると、「移行」がいかに産業横断的なテーマかがわかる。

テキスタイル

2030年目標として、中古品購入比率を25%へ引き上げ、一人あたりの新規購入を年間35点以下に抑える行動変容を設定。一方で、循環型ビジネスを手がける企業が相次いで経営困難に陥っており、「目標達成は依然として遠い」と政府自身も認める形となっている。

建設セクター

気候基金から2億ユーロを投じ、亜麻やヘンプ、ミスカントゥスなどのバイオ建材を普及させる。フリースラント州では農家・建設業者・住宅法人などが「Fryske Vezelhennepdeal（フリジアン麻繊維協定）」を結び、地元で育てたヘンプを加工・建材として活用するサプライチェーンをゼロから構築した。また、ヘルダーラント州が発注した自転車・歩行者橋（ナイケルク市）は、循環型の木材と鉄鋼のみで製造された実証事例として注目されている。インフラ調達においては2030年までに環境コスト指標（MKI）の義務化法案を準備中だ。

修理経済

修理経済はNPCEが重点を置く領域のひとつ。2025年3月には認定修理業者のデータベース「国家修理者登録（Nationaal Reparateursregister）」が刷新されて一般公開された。またスタートアップの「De Reparatiefabriek（修理工場の意）」は100ユーロ以下の製品修理に特化したビジネスモデルの確立に取り組んでおり、修理が「商業的に成立する」ことを実証しようとしている。さらに「Lang Leve Elektronica（電子機器よ長生きせよ）」連合が発足し、電子機器の長寿命化に業界横断で取り組む体制が整えられた。

包装材分野

スタートアップのBOXOが繰り返し使える容器の汎用デポジットシステムを開発し、2025年の「Circular Award Business」を受賞。一回使い捨てのプラスチック容器ではなく、ブランドを問わず回収・再利用できる標準化された容器システムという発想は、個別企業の努力ではなくシステム変革の視点として評価された。

医療セクター

オランダの医療・福祉は国家のGHG排出量の7%以上、廃棄物の4%、そして原材料消費の13%を占める。原材料消費の13%を占める医療分野を「次の主戦場」と定義。医療機器メーカーのOrtho Innovatiefは、製品部品を溶接ではなくクリップ式で接合することで修理・交換を容易にし、耐久性とコスト効率を同時に高める設計を実現。

モビリティ

モビリティでは、2025年6月に政府・地方自治体・交通事業者が「循環的公共交通コンベンション」に署名。オランダ鉄道（NS）は老朽化した列車について「収穫ブック（oogstboek）」を作成し、まだ価値のある部材・材料を体系的に記録・流通させる取り組みを行っている。バスセクターのリサーキュラリティ（部品や素材の循環利用率）が現状わずか17%であることを踏まえ、2026年には交通全分野に測定範囲を拡大する。

四つの論点：目標を「下げた」のか、現実的に進化したと見るか

今回の改訂をめぐる論点は、大きく四つに整理できる。

目標の「後退」か「精緻化」か

批判的立場は、2030年の半減目標を5年延期し計算方式も変えたことを「実質的な後退」と捉える。さらにPBLの分析が示す通り、新目標から化石燃料を除いたベースで見ると素材使用量の削減実績はほぼゼロかむしろ微増であり、「現実が見えた」どころか「難しい現実から目を逸らした」という解釈も成り立つ。

評価的立場は、一つの数字では制御しきれない循環経済の複雑性を直視し、より多くの政策インセンティブと紐付けられる三軸の目標体系に転換した点を重視する。NPCE自身が「目標は射程に入らない」と認めているのは、次期政権への「政治的宿題」を公式に設定したとも読める。

強制か、インセンティブか

PBLは一貫して「normerende en beprijzende instrumenten（規範的・価格付け的な政策手段）」の強化を求めてきた。NPCE 2025はそれに応答しながらも、国内単独の強制措置を避けEUレベルの制度整合を優先する立場をとる。プラスチックリサイクル業者が倒産する現実を前に、「市場インセンティブ重視」の路線が機能しているかは問われ続けるだろう。

資金ギャップという構造問題

予算が5年間で約38%減少する中で「目標は射程に入らない」と政府が認めているという事実は、誠実さの表れとも、政治的責任の先送りとも読める。財政緊縮と環境移行の両立というジレンマは、オランダ固有の問題ではなくEU全体が直面する構造的課題でもある。

「学習する移行」という思想の二面性

NPCE 2025は、移行のプロセスを「学びながら進む作業（lerend werken）」と定義した。これは、10年間にわたる経験に基づいた柔軟な軌道修正を可能にする「適応型ガバナンス」の表明である。

ここでの論点は、この哲学が「実態に即した合理的な修正」として機能するのか、あるいは「当初目標の未達を正当化する免罪符」に変質しないかという点にある。固定された目標への固執を避ける柔軟性が、政策の透明性や実行力とどう両立し得るのか、その統治哲学の真価が問われている。

「測れる」からこそ、前進と軌道修正ができる

サーキュラリティの議論でオランダが国際的に際立つ理由のひとつは、モニタリングの緻密さにある。リサイクル率単体ではなく、DMI（直接材料投入量）とRMC（原材料消費量）の差分分析、環境コスト指標、供給安定性指標を組み合わせた多層的な評価体系を持つ。2025年1月からは12の州がgeoFluxusと連携し、地域レベルでの素材フロー分析が可能になった。

現場でこの水準を体現する事業者として、フリースラント州の廃棄物処理会社Omrinが挙げられる。同社は2024年、廃棄物の77%以上のリサイクルを達成し、「Circular Hero 2025」を受賞した。「ゴールは82%」というNPCEの国家目標が絵空事ではないことを、Omrinは実証している。

デジタルとモニタリングの融合という点では、法律のプラットフォーム「CircuLaw」にも注目だ。政府・自治体・企業が既存の法規制のなかに循環的な調達・許認可・政策立案の根拠を見つけ出すための知識基盤を提供するもので、多分野の専門家チームが開発した。「新しい規制をつくる」のではなく「既存の法律を循環的に読み解く」という発想は、財政制約のある時代に示唆的だ。

さらに2025年2月には「オランダ材料観測所」が発足し、重要原材料への依存リスクをリアルタイムでモニタリングする体制が整えられた。政策が「測れる」状態を作り込んでいることが、目標改訂の際にも証拠基盤となる。目標を変えることを「測定の失敗」ではなく「学習の成果」として正当化できるのも、この測定体系があるからだ。

EEAのデータでは、オランダの循環素材利用率（CMUR）は2023年に30.6%（2010年比+5.1ポイント）と、EUが設定する2030年目標を大きく上回る水準にある。ただし、これは廃棄物ベースの指標に過ぎず、上流の原材料消費量の削減とは別の話だ。「高いリサイクル率」と「多い原材料消費」は矛盾なく共存しうる。オランダはその両面を直視した測定体系を持っている。

編集後記

オランダが「循環経済の先進国」である所以は、完璧な政策を持っているからではない。不完全さを公表し、独立機関（PBL）の批判を政府が同時に公開する「透明な政策サイクル」を制度化しているからである。

2017年からの約10年間、このプロセスは繰り返されてきた。目標を掲げ、進捗を測り、足りなければ問い直す。今回の改訂もその一環だ。「半減」という一つの数字への依存を脱し、「節約・代替・保全」という三軸の指標体系に転換し、化石燃料の扱いを明確にし、目標達成に必要な追加措置を「来年以降に探す」と明記した今回の更新は、循環経済政策が成熟したからこそ可能になった正直な進化とも言える。

しかしPBLの警告は重い。予算は減り、プラスチックリサイクラーは倒産し、国連プラスチック条約交渉は停止した。ビジョンがあっても資金がなく、インセンティブがあっても競争条件が整わなければ、民間の移行は加速しない。「目標が現実的になった」だけでは不十分であり、「現実を動かす手段」が伴ってこそ意味を持つ。

地政学的リスクが循環経済への切迫感を高めている今、オランダが次の2年間でその問いにどう応えるか。Beraad van de Circulaire Samenlevingが何を提言し、政治がそれにどう応答するかは、EU全体のグリーン戦略の試金石ともなるだろう。

【参考文献】Rijksoverheid（オランダ政府）「Nationaal Programma Circulaire Economie 2025（NPCE 2025）」2025年10月
【参考文献】Rijksoverheid「Kamerbrief over actualisatie 2025 NPCE」2025年10月13日
【参考文献】Rijksoverheid「Aartsen gooit circulair over economiche boeg（プレスリリース）」2025年10月14日
【参考文献】PBL「Reflectie op de actualisatie van het Nationaal Programma Circulaire Economie」2025年10月10日
【参考文献】PBL「Integral Circular Economy Report 2025 – Summary（ICER 2025）」2025年
【参考文献】PBL「Integral Circular Economy Report 2023 – Assessment for the Netherlands（ICER 2023）」2023年
【参考文献】PBL「Actualisering monetaire milieuschade」2025年
【参考文献】NL Times「Netherlands targets 15% cut in raw materials; Circular economy still a challenge」2025年10月16日
【参考文献】Circular Business Review「The Netherlands Eases Circular Economy Targets as Funding Gaps Emerge」2025年10月16日
【参考文献】European Environment Agency（EEA）「Circular material use rate – Netherlands」2025年6月30日更新
【参考文献】CBS（Statistics Netherlands）「Circularity of the Dutch economy has barely increased」2023年
【参考文献】Circularity Gap Reporting Initiative「Netherlands Country Profile」
【参考文献】geoFluxus「Circular Economy Netherlands: 2025 Reporting Guide」2025年12月23日
【参考文献】IO+ (Innovation Origins)「Dutch circular economy needs bold action, says PBL report」2025年2月26日
【参考文献】European Commission「Critical Raw Materials Act（重要原材料法）」2024年
【参考文献】European Commission「RESourceEU Action Plan（COM(2025) 945 final）」2025年12月3日
【参考文献】Jacques Delors Centre「The EU’s critical raw materials predicament」2025年12月19日
【参考文献】Nederland Circulair in 2050（政府ポータル）「NCPE 2025」
【参考文献】EEA / EIONET「Circular economy country profile 2024 – The Netherlands」2024年
【参考文献】BEwerken「Nationaal Programma Circulaire Economie 2025: op naar hoogwaardige recycling」2025年10月

Edited by Erika Tomiyama